LNĐ: Luật Đầu tư công được Quốc hội thông qua ngày 18/06/2014 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2015. Trong Luật này, có dùng lại một thuật ngữ là “chủ trương đầu tư”. Đây là khái niệm đã ra đời và được dùng phổ biến trong đầu tư ở nước ta dưới thời kinh tế chỉ huy (để chỉ sự phê duyệt của cơ quan có thẩm quyền đối với Luận chứng kinh tế kỹ thuật sau khi đã xem xét toàn bộ giai đoạn “chuẩn bị đầu tư” gồm 5 bước được liệt kê rất rõ ràng). Tuy nhiên, khái niệm này không còn thích hợp với cơ chế thị trường hiện nay, vì đã trở thành một “khái niệm rỗng” (không có nội hàm). Do đó, việc đề xuất và phê duyệt “chủ trương đầu tư” vô hình trung, đã trở thành một việc làm hoàn toàn không xuất phát từ một quá trình nghiên cứu nghiêm túc nào. Mọi lệch lạc, hệ lụy không thể lường trước bắt đầu phát sinh từ đó. Bài viết sau đây cho thấy điều nói trên (bài viết này, đã được trích đăng trên Thời báo Kinh tế Sài Gòn, số 3 năm 2015; vì là trích đăng nên bài báo đã không chuyển tải được hết những ý mà tác giả muốn nêu ra với những người có trách nhiệm; nay xin được giới thiệu toàn văn của bài viết).

Đó là khái niệm Chủ trương đầu tư trong Luật Đầu tư công. Không rõ trong hệ thống văn bản pháp quy đồ sộ của nước ta có bao nhiêu văn bản chứa đựng những khái niệm trớ trêu như khái niệm này. Sau đây là một vài nét về điều đó.

 Không có định nghĩa.

Có lẽ những người khởi thảo Luật Đầu tư công muốn tránh né một cái gì đó nên đã thay việc định nghĩa khái niệm “Chủ trương đầu tư” bằng việc định nghĩa khái niệm “Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư”, và như vậy, cả nội hàm của khái niệm “chủ trương đầu tư” (những dấu hiệu nói lên bản chất riêng có của khái niệm để biết nó là cái gì) lẫn ngoại diên của khái niệm đó (những nhóm sự vật hay hiện tượng chứa đựng những bản chất riêng có của khái niệm để hiểu sâu thêm về khái niệm đó) đều không được làm rõ. Luật chỉ định nghĩa “Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư” (và Báo cáo tiền khả thi) “là tài liệu trình bày các nội dung nghiên cứu sơ bộ về sự cần thiết, tính khả thi, tính hiệu quả của chương trình…, dự án… làm cơ sở để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư” (?). Nhưng tiêu chí để phê duyệt chủ trương đầu tư là gì (hay cứ biểu quyết theo đa số hoặc cứ thấy “được được” là phê duyệt), phê duyệt rồi thì dùng vào việc gì, dùng vào lúc nào, ai sẽ dùng, tiêu chí để xác định trách nhiệm với nó là những gì…, Luật đều không xác định. Hơn nữa, vì chỉ mới là “nghiên cứu sơ bộ”, nên số liệu, tài liệu để cấu thành “chủ trương đầu tư” tất nhiên là không đầy đủ, không chính xác (hoặc rất không đầy đủ, rất không chính xác). Dựa vào số liệu, tài liệu như vậy để đề ra chủ trương (mà theo từ điển tiếng Việt của Trung tâm từ điển, NXB Đà Nẵng, 2011, trang 243, “chủ trương” chỉ là ý định, quyết định về phương hướng hành động hoặc có ý định, quyết định về đường lối, phương hướng hành động) thì “chủ trương đầu tư” tất nhiên không thể đầy đủ và chính xác được. Nhưng, trong Luật (Điều 97, Khoản 2), lại quy định: “Các cơ quan, tổ chức, cá nhân quy định tại Khoản 2, 3, 4 và 6 của Điều 17 Luật này nếu quyết định chủ trương đầu tư sai, kém hiệu quả, không cân đối được vốn để thực hiện gây thất thoát, láng phí thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý, kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự và bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật” (?).

Tóm lại, “Chủ trương đầu tư” là cái gì, nó có vai trò như thế nào trong Luật, người đọc hoàn toàn không hiểu, tính đầy đủ, chính xác của nó là hoàn toàn… tương đối. Nhưng Luật lại đòi hỏi nó không được sai, không được kém hiệu quả, không được gây thất thoát, lãng phí. Rõ ràng là không tưởng và rất có thể là bất công đối với những người, những cơ quan phải chịu trách nhiệm về nó (suy cho cùng thì những người đã ra quyết định về “chủ trương đầu tư” trong hoàn cảnh này là rất… liều).

Không rõ tác dụng.

Theo Luật, các cơ quan liên quan đến đầu tư công chủ yếu được chia làm 2 “hệ ”. Một “hệ ” là các cơ quan quyết định “chủ trương đầu tư” (xét duyệt các Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư hoặc các Báo cáo tiền khả thi), gồm có: Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, người đứng đầu các Bộ, các Cơ quan Trung ương, Hội đồng nhân dân các cấp, UBND các cấp. Một “hệ” khác là các cơ quan quyết định Chương trình, Dự án (xét duyệt các Báo cáo khả thi), gồm có: Thủ tướng Chính phủ, Người đứng đầu các Bộ, cơ quan Trung ương, cơ quan Trung ương của MTTQ Việt Nam và tổ chức chính trị - xã hội…, Chủ tịch UBND cấp Tỉnh, Chủ tịch UBND cấp Huyện, Xã.

Đối với các cơ quan thuộc “hệ” thứ nhất, Luật (Điều 18) quy định: “Điều kiện quyết định chủ trương đầu tư Chương trình, Dự án là: 1) Phù hợp với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch…; 2) Không trùng lặp với chương trình, dự án đã có quyết định; 3) Phù hợp với khả năng cân đối nguồn vốn đầu tư công…; 4) Phù hợp với khả năng vay trả nợ công…; 5) Bảo đảm hiệu quả kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh…; 6) Ưu tiên thực hiện đầu tư theo hình thức đối tác công tư… Có thể nói, với “điều kiện” như thế, thì các cơ quan này sẽ lâm vào tình trạng phải phê duyệt ồ ạt các “Chủ trương đầu tư” được các cấp trình duyệt, hoặc ít ra là cũng rất khó để từ chối một Chương trình, Dự án nào đó (vì chủ trương đầu tư mới chỉ là “nghiên cứu sơ bộ”, là xác định đường lối, phương hướng, chứ chưa có gì cụ thể. Trong khi đó, các cơ quan này luôn luôn chịu những “áp lực ngọt ngào” từ phía các cơ quan đã trình duyệt (đó là các cơ quan có quyền và trách nhiệm lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư hoặc có quyền và trách nhiệm của chủ chương trình, chủ đầu tư liên quan đến lập Chương trình, Dự án” như đã nói tại Điều 96, Điều 98 của Luật) và cùng với các cơ quan đó là vô số các doanh nghiệp, các cá nhân trong xã hội cũng rất “quan tâm” đến Chương trình, Dự án vì nhiều “lý do khác nhau”.

 Ngoài ra, tuy Luật rất đề cao cái gọi là “Chủ trương đầu tư” cũng như rất đề cao các cơ quan quyết định “Chủ trương đầu tư” (chứng cớ là đã dành gần 25% tổng chiều dài 63 trang của Luật cho vấn đề này, gồm từ Điều 17, trang 9 đến Điều 37, trang 23, tức là 15 trang). Nhưng rốt cuộc, “Chủ trương đầu tư” được cấp có thẩm quyền phê duyệt cũng chỉ là 1 trong 6 “điều kiện” để lập, thẩm định, quyết định đầu tư Chương trình, Dự án. “Chủ trương đầu tư” đã được “quyết định” không phải là điều kiện duy nhất để đầu tư cho một Chương trình, Dự án (Điều 40 của Luật quy định: điều kiện để lập, thẩm định, quyết định đầu tư một Chương trình, Dự án là: 1) Chiến lược và Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; 2) Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và Quy hoạch ngành; 3) Sự cần thiết của Chương trình, Dự án; 4) Mục tiêu của Chương trình, Dự án; 5) Chủ trương đầu tư đã được cấp có thẩm quyền quyết định; 6) Khả năng huy động và cân đối nguồn vốn đầu tư công và các nguồn vốn khác).

Như vậy, chức năng chủ yếu của “chủ trương đầu tư” dường như chỉ để các cơ quan “có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư” (các cơ quan thuộc “hệ” thứ nhất nói trên) được biết trước và không bị đột ngột khi Chương trình, Dự án được “quyết định đầu tư” (tức là được chi tiền), nhưng một khi Chương trình, Dự án được “quyết định đầu tư” rồi, thì các cơ quan này sẽ rất khó có lý do để “phản đối” (vì đã phê duyệt “chủ trương đầu tư” trước đó rồi, mà Luật thì không quy định “quyết định đầu tư” phải giống hay phải khác cái được gọi là “chủ trương đầu tư” ra sao). Có nghĩa là, bằng cách đưa ra một loại văn bản mà chức năng của nó rất không rõ (là “chủ trương đầu tư”) và quy định rằng các cơ quan thuộc “hệ” thứ nhất nói ở trên (đều là các cơ quan dân cử) gần như chỉ có một cách duy nhất để tác động vào đầu tư công là phê duyệt văn bản đó, vô hình trung, Luật đã “tước bỏ” một loạt chức năng hết sức quan trọng của các cơ quan này đối với đầu tư công.

Hậu quả.

Luật mới thi hành nên còn ít ví dụ về những hậu quả của nó trong thực tiễn. Tuy nhiên, căn cứ vào những gì đã xảy ra lâu nay, ta có thể thấy:

Thứ nhất, trong khi “tước mất” những chức năng quan trọng của các cơ quan thuộc “hệ” thứ nhất nói trên, Luật đã dồn gần như toàn bộ “gánh nặng” lên vai các cơ quan thuộc “hệ” thứ hai (các cơ quan quyết định đầu tư) bằng quy định tại Điều 99 của Luật (quyền và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân quyết định đầu tư Chương trình, Dự án) là: “1) Quyết định đầu tư Chương trình, Dự án đúng chủ trương đầu tư đã được cấp có thẩm quyền quyết định…; 2) Tổ chức thẩm định Chương trình, Dự án trước khi phê duyệt, bao gồm thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn; 3) Cân đối vốn để thanh toán các chi phí lập thẩm định Chương trình, Dự án thuộc cấp mình quản lý; 4) Chỉ đạo chủ chương trình, chủ đầu tư, thực hiện Chương trình, Dự án đúng tiến độ, bảo đảm chất lượng… 5) Quyết định điều chỉnh, tạm ngừng, hủy bỏ Chương trình, Dự án; 6) Tổ chức theo dõi, kiểm tra, đánh giá Chương trình, Dự án…; 7) Chịu trách nhiệm trước pháp luật về hành vi vi phạm thẩm quyền trong quá trình lựa chọn chủ chương trình, chủ đầu tư”.

Như vậy là, sau khi các cơ quan thuộc “hệ” thứ nhất (các cơ quan dân cử) đã phê duyệt chủ trương đầu tư thì các cơ quan này không còn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn gì nữa; các cơ quan thuộc “hệ” thứ hai (các cơ quan hành pháp) mới là quan trọng và thực chất là có toàn quyền về việc: triển khai hoặc không triển khai, quyết định điều chỉnh, tạm ngừng, hủy bỏ Chương trình, Dự án, chịu trách nhiệm theo dõi, kiểm tra, đánh giá, xử lý vi phạm, vv và vv… Cách “phân công” đó, vừa không phát huy được một loạt chức năng của một loạt cơ quan quản lý Nhà nước trong lĩnh vực hết sức quan trọng là đầu tư công, vừa không thể hiện nguyên tắc “dân biết, dân bàn, dân quyết định, dân kiểm tra” (“dân” ở đây trước hết là các cơ quan dân cử) mà chúng ta vẫn thường nêu cao.

Thứ hai, vì mải miết theo đuổi khái niệm “chủ trương đầu tư” một cách hết sức dài dòng và công phu, nên Luật đã không đề cập được những nội dung quan trọng khác. Với những nội dung Luật đã đề cập, nên gọi Luật này là Luật về quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan đối với đầu tư công (chứ không phải là Luật đầu tư công). Đúng ra, Luật đầu tư công cần phải có nội dung chủ yếu là về chính sách đầu tư công. Tức là, Luật cần đề cập và điều chỉnh những nội dung mà lâu nay thường là những nguyên nhân khiến cho các Chương trình, các Dự án gặp tình trạng không mong muốn và tạo nên những bức xúc trong xã hội, như: quyết định đầu tư tràn lan, cơ cấu đầu tư không hợp lý, đền bù giải phóng mặt bằng chậm và không thỏa đáng, công tác tái định cư có nhiều “bất cập”, công trình khởi công chậm so với kế hoạch, chọn nhà thầu có nhiều “vấn đề”, thi công kéo dài triền miên và thường bị “đội vốn”, công trình bị “rút ruột” và không bảo đảm chất lượng, vốn đầu tư công bị thất thoát, lãng phí quá lớn, vv và vv… Thực ra, đó mới là những nội dung mà Luật Đầu tư công cần đề cập và xử lý một cách có hệ thống và khoa học để đầu tư công thực sự có hiệu quả và để nhân dân thực sự yên lòng. Tiếc rằng Luật đã không đi theo hướng đó.

Khái niệm “chủ trương đầu tư” ra đời và được dùng trong đầu tư ở thời kỳ kinh tế chỉ huy (Nghị định 232 CP, ngày 06/06/1981 trở về trước) và là một khái niệm có mặt hợp lý trong thời kỳ đó (cũng như khái niệm “đầu cơ” hoặc “phe phẩy”…). Nhưng ngày nay, cơ chế kinh tế đã hoàn toàn thay đổi, khái niệm đó không còn thích hợp nữa. Nếu cứ duy trì khái niệm đó như trong Luật đầu tư công số 49/2014/QH13 thì có cơ sở để dự báo rằng Luật này sẽ không thể tạo được một chuyển động tích cực đáng kể trong thực tiễn đầu tư công như mong đợi. Như Điều 4, Khoản 17 của Luật đã nói rõ: Luật chỉ điều chỉnh “hoạt động đầu tư công bao gồm lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, quyết định Chương trình, Dự án đầu tư công; lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư công; quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, Chương trình, Dự án đầu tư công”. Có nghĩa là toàn bộ các vấn đề liên quan đến thực hiện đầu tư công (khác với thực hiện kế hoạch đầu tư công), gồm cả những vấn đề liên quan đến các cơ quan phát triển đất đai, giải phóng mặt bằng, tái định cư và nhất là các vấn đề liên quan đến nhà thầu các loại và nhiều loại chủ thể khác đã bị đặt ra ngoài phạm vi điều chỉnh của Luật, mặc dầu, ngay tại Điều 1 (Phạm vi điều chỉnh) đã nói rõ: “Luật này quy định việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư công, quản lý Nhà nước về đầu tư công; quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư công” (theo Điều này, lẽ ra Luật đầu tư công phải có nội dung toàn diện hơn Luật hiện có rất nhiều). Qua đó, có thể thấy việc ban hành và thi hành Luật sẽ không có tác dụng bao nhiêu so với chưa có Luật (chưa kể có một số Điều, thà chưa có trong Luật có khi lại tốt hơn).

Bên cạnh đó là tình trạng các cơ quan thuộc “hệ” thứ hai phải gánh quá nhiều trách nhiệm và quyền hạn, phải vừa đá bóng, vừa thổi còi; còn các cơ quan thuộc “hệ” thứ nhất, thì vai trò quản lý Nhà nước (theo Luật này) lại bị lu mờ và có phần bị vô hiệu hóa.

Hệ lụy sẽ từ đó nảy sinh, rất đa dạng, phức tạp và không dễ kiểm soát./.

Ngày 31 tháng 05 năm 2015
Bùi Tường Anh
Chủ tịch HĐTV Concetti